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破与立——检察机关惩治污染环境罪应对与思考

发布时间: 2015-03-28 09:19:43 浏览数: 作者:乐清市人民检察院 朱静静 钱云灿
       摘要:《刑法修正案(八)》降低了污染环境罪的入罪条件,特别是2013年两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》开始实施,该《解释》细化明确了污染环境罪的入罪条件,为惩治环境犯罪提供了有力的法律武器。通过对浙江省乐清市近两年来污染环境罪案件的特征分析,管窥检察机关在惩治污染环境罪过程中的不足,试提出加强打击、强化预防、注重协调三方面应对之策。
  关键词:污染环境电镀环保预防
  一、问题的提出
  “世界上最远的距离,是站在广场,却看不见天安门。”一句戏谑,道出了社会公众面对雾霾的无奈。无疑,今天的文明,绝大代价是牺牲了相当一部分人的公平、正义和自由,粗放的生产模式、欲壑难填的消费方式无日无刻不在破坏着我们的脆弱家园。冒着黑烟的烟囱,堆积如山的垃圾、黑如石油的河水,有专家称,这些被污染的土地和水100年都恢复不了。客观上讲,我国正处于工业化中期,发展方式粗放,经济结构不合理,高污染、高能耗、资源型企业占很大比重,不可避免会造成对环境的污染、破坏。但不可否认,目前的环境污染很大一部分是人为包括是犯罪行为所致。
  不考虑经济发展,奉行环境至上是缘木求鱼,但不考虑环保,一味强调经济发展更是饮鸩止渴。“皮之不存毛将焉附”,在未来某一时刻,甚至我们将不得不考虑是否要继续保持经济增长,我们已别无选择,代价是惨痛的。
  所幸决策层已经意识到环保问题的迫切与重要性。1997年刑法将“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人员伤亡的严重后果”作为构罪要件,入罪门槛较高,不利于打击日益严重的污染环境行为,2011年我国《刑法修正案(八)》将“破坏环境资源保护罪”变更为“污染环境罪”,具体为“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其它有害物质,严重污染环境的,处……;后果特别严重的,处……”其中最关键是弱化了污染损害的事故性,将行为后果不再局限于财产和人身伤亡上,而是覆盖于整个自然生态条件的损害后果上,降低了对污染环境行为的定罪标准。2013年6月19日,两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》开始实施,该《解释》细化明确了污染环境罪的入罪条件,为惩治环境犯罪提供了有力的法律武器。
  二、有关污染环境罪案件基本情况
  以浙江省为例,据我省检察机关侦查监督部门统计。2012年受理的审查逮捕污染环境罪案件仅1件1人,2013年1至5月份,在2013年6月8日两高《解释》之前,共受理审查逮捕污染环境罪2件5人,其中1人因证据不足不予批捕之外,批准逮捕4人。而之后到2014年9月,共批捕该类案件459件801人。
  浙江省污染环境罪批捕案件有关情况

 

2013年批捕数

2014年1—9月批捕数

地区共计

总合计

380

645

81

160

461/805

杭州

11

645

6

14

17/47

宁波

46

57

7

8

53/65

温州

147

254

19

31

166/285

嘉兴

42

75

9

22

51/97

湖州

15

30

 

 

15/30

绍兴

8

13

6

21

14/34

金华

46

65

22

36

68/101

衢州

4

6

1

14

5/20

舟山

 

 

 

 

0/0

台州

51

83

6

8

57/91

丽水

10

29

5

6

15/35

  
乐清市污染环境罪刑事案件简要情况

统计时间

起诉数(件、人)

污染行业

污染物

排污方式

是否共同犯罪

判决结果

2013年10月

至2014年11月

46件、135人

主要是无证电镀小五金、小电器半成品加工

主要为重金属锌、六价铬、铜、镍、有毒物质总氰化、工业废酸等

直接排放地下或附近河流为主,见少量异地排污

绝大部分是共同犯罪,以本地人雇佣外来务工人员为主

绝大部分为3年以下有期徒刑

  以我院近年提起公诉的46个污染环境罪案件为例,主要存在一下特点:
  (一)绝大部分为无证经营的电镀小五金加工,个别从事非法金属酸洗冶炼提取贵金属。
  近两年我院移送审查起诉的污染环境罪案件,近9成系无证经营的非法电镀,这些电镀作坊接受一些厂家委托进行金属表面处理加工,如在铁盒、螺丝、模具、电器半成品上镀银、镀铜、镀镍、镀锌,赚取加工费,并将有毒有害工业污水直接排放导致案发;偶见的案件是有的被告人进行非法金属提炼,如被告人徐某、罗某等4人经人介绍将废旧金属从外地运到我市清江镇的非法酸洗场进行冶炼,通过硝酸、硫酸等化学物质酸洗提取溶液中的银,后将剩下的溶液直接倾倒,造成附近水库水源污染,造成部分村民腹痛不适,部分家畜死亡后果。这些被告人未经任何处理直接将化学污水排到田地、河流、下水道内,对地下水与饮用水造成极大威胁,严重影响了人民群众的生命健康安全。
  (二)绝大部分系共同犯罪,以本地居民雇佣外来务工人员的情况居多,外来务工人员一般属从犯地位。
  上述46个案件135名被告人,外地务工人员为101人,占74.8%,乐清本地户籍34人,占25.2%;共同犯罪42件,占90.5%,单独作案4件,仅9.5%,共同犯罪中,约有8成以上的外来务工人员被法院认定为从犯,因为这些外来务工人员生活相对贫困,反正都是打工,由于电镀行业工资稍微比其它行业高,一个月有4000元左右,因此他们更容易被本地非法电镀老板雇佣进而犯罪,处于从犯的地位。一个不容忽视的现象是,很多乐清本地籍被告人,他们从事这些非法电镀有时确是出于生活贫困、因养家糊,按一般电镀加工行业20%左右的利润率,被告人并未获取高额经济回报,常是混碗饭吃,虽然可恶,但从主观恶性上看有可怜一面。
  (三)个别有资质企业也违法排放污染物,环境污染隐患增加。如被告人叶某一案,企业是经工商环保部门正式审批的乐清微利达电泳涂装有限公司,但作为公司员工的被告人叶某没有严格遵守公司环保排污规定,由于平时排污所用的废水池进行维修停用,该叶就擅自将未经处理的工业废水通过一条暗管排放到离厂区约50米左右的河道里,环保意识很差,导致案发。总之,非法电镀“散兵游勇”固然可怕,但有证企业在群众眼皮底下“堂而皇之”进行污染环境,危害性更大。
  (四)作案方式隐蔽。在作案时间上,绝大部分被告人常选择在夜间进行开工,随后非法排放、倾倒污染物;作案地点上,加工厂房选址比较掩蔽,一般选择在偏僻偏远的乡村或城郊结合处,有的“大隐隐于市”,选址于民房里弄,比较零散,给执法监管带来一定困难。不仅如此,有的被告人为隐匿罪证,搞“声东击西”、“随波逐流”,进行异地排污,犯罪手段相当狡猾,如被告人冯某、钱某等8人污染环境案件,被告人从事非法电镀时,先后在厂房的空地上挖好两个渗坑,将生产过程中产生的有毒废水通过向地下渗透的方式进行非法排污,后因渗坑无法消化所有的有毒废水,他们遂将有毒废水用卡车运至偏僻乡村倾倒,后被群众举报案发。
  (五)共同犯罪中乐清籍本地人作为雇佣者(或是主犯)往往刑拘在逃,没有归案,只对被雇佣的外来务工人员进行惩治,这种案件发现有6起,数量不少;或者有的案件仅惩治外来务工人员,没有深挖本地人漏犯,无法排除侦查部门有存在徇私枉法等渎职行为。如被告人胡某等2人案件及聂某等2人案件,被告人在供述中只讲到系帮老板打工从事非法电镀污染环境,侦查机关对老板没有深入查证身份进而追究其刑责,打击重点不明确,拣了芝麻丢了西瓜。
  (六)处罚较轻,犯罪成本低。根据法律规定,除后果特别严重的,污染环境犯罪一般判处三年以下有期徒刑或者拘役,司法实践中,一般将污染环境罪视为轻微刑事犯罪,因此打击力度不大。上述135名被告人中,其中不予逮捕的有16人,占11.9%,该数据虽低于我院2013年、2014年两年审查逮捕案件16.4%的平均不逮率,但在判处刑罚时却普遍较轻,135人中,被判处超过3年不满10年与3年徒刑的仅各为1人,其余全部是3年以下的有期徒刑、拘役或宣告缓刑,而绝大部分实刑都在6个月至1年的有期徒刑区间,对犯罪的震慑作用有限。
  二、检察机关惩治污染环境罪存在的不足
  (一)对侦查机关在拓展案源线索方面引导不够
  当下,开展“五水共治”“打造美丽浙江”,既是党委、政府的重大决策,也是检察机关行使保障民生、民利的重要体现,检察机关作为法律监督机关,应比被监督者更有本领与能力才能令他们信服,我们应具备发现污染环境罪“视通万里”的敏锐洞察力与耳听八方的宏大视野,应强化立案监督、追捕追诉等各项检察职能,引导侦查部门加大对污染环境罪的打击力度,大力服务地方经济社会发展中心工作。从当前案件查处范围看,公安机关办理的污染环境罪案件类型相当单一,绝大部分打击的是非法小电镀领域,就案办案,视野狭窄,对于诸如有毒有害工业废物、医疗废物(或其它含有有毒有害、放射性、传染病病原体等物质的污染物)的排放、倾倒、处置以及一些生活垃圾焚烧发电工程或大型化工企业其废气排放造成的污染环境犯罪打击不够。如近期温州市查处的首例大型化工企业瑞安宝源化工有限公司,私设三条暗管,将未经处理的化工母液直接排入飞云江,该公司排放的化工母液中,苯胺类超标达37倍,属严重超标,6人被刑拘,对环境造成极大污染后被新闻媒体揭露而案发,此案没能成为我们立案监督的成果,不无遗憾。这与检察机关对这些领域的案件线索关注不够视野不开阔有一定关系。
  (二)通过大力查办环保领域职务犯罪进而严厉惩治环境污染犯罪工作力度不够
  近年来,乐清市检察机关查处环保领域职务犯罪案件极其稀少,仅为3件4人。但实践中,一些环保执法人员与被监管对象、企业权钱交易形成“利益联盟”,从监管者沦为污染环境的“帮凶”,包庇纵容污染环境犯罪行为;有的监管失职或玩忽职守,不依法查处环境污染行为而造成环境事故,严重影响了社会经济持续发展与群众生活健康。从我们查处的上述3件受贿案件看,包某、屠某、孔某、陈某作为乐清市环保局的副局长或监察人员,多次收受有关电镀厂老板的贿赂,为这些企业隐匿违法排污行为进行关照。如包某受贿案中,电镀厂老板黄某的公司因闲置使用排污设施,造成废气未经处理就排放,对周边群众生活造成污染,遭到群众举报,但包某收受黄某所送的礼卡后,该厂却顺利通过环保检测,对之的处罚也不了了之。因环保执法部门工作人员收受贿赂,致使对相关人员、企业日常环境监管形同虚设,这与检察机关没有强化查办该领域职务犯罪案件力度,也客观上加剧了环境污染隐患,不入虎穴焉得虎子。
  (三)运用舆情能力不高,打击污染环境罪实效性有限。
  实践中,环保污染主要以行政监管执法为主,近年的资料显示,环保部门查办的案件在增长,但正真进入司法程序的案件却与之并不相称,这与检察机关对新闻媒体及网络舆情、环保行业前沿动态等信息掌握不够有关。如去年被网络热炒的我市北白象镇磐石社区电镀厂非法排放废气导致小学生集体流鼻血事件,检察机关就没有及时介入并查处相关渎职犯罪。此外,近年由检察机关主导的行政执法与行政司法两法衔接信息互动和共享平台很大程度上仍停留在做表面文章与摆设上,不仅检察机关利用该衔接平台发现污染环境罪线索破解司法难题不够,且对环保部门及侦查机关在执法过程中出现的新情况新问题总结也不够,对它们如何准确适用环保法律法规在实践中的指导也不够。
  (四)对查处污染环境罪个案指导不够
  由于环保部门、侦查机关取证不够规范,检察机关更应该在第一时间提前介入此类案件的侦查指导与监督,数据显示,我院上述46起污染环境案,仅个别零星案件侦监部门有参与同步指导同步监督,因此难以有效避免侦查机关发生不及时收集、固定证据情况,从而放纵了一些犯罪。污染环境罪证据容易灭失,一旦在查处之初没有妥善收集、固定证据就容易导致证据灭失,如一些非法小电镀反侦查意识强,在作案后金盆洗手或打游击转移地方重操旧业,包括销毁化学原料进货单据、废物废料运输单据等等,因此需要检察机关从强化证据证明力、完善证据锁链等角度予以侦查指导;另一方面,由于环保部门在执法理念、取证标准等与司法机关存在差异,一些环保执法人员在证据的收集、鉴定及保全方面经验有限,导致行政执法证据在严谨性、规范性方面与刑事犯罪定案证据存在差距,导致一些案件“返工”情况严重,浪费了司法资源,更需检察机关与他们“面对面手把手”对接探讨交流。
  三、检察机关的应对与思考
  (一)加强打击,重在治标,为治本赢得时间。
  刑生力,力生强,强生威,世乱当用重典。当下,环境污染事件频发,环境保护形势严峻,只有依法从严治理,才能给予震慑。列宁曾一针见血地指出:“惩罚的警戒作用绝不是惩罚的严厉与否,而是看有没有漏网。重要的不是严惩罪行,而是使所有罪案都真相大白。”我们当以雷霆万钧之势,狠抓漏网之鱼,从重从快从严打击污染环境犯罪。其一,发挥检察机关立案监督的王牌职能,找准污染环境罪的高发领域与部位,狠追漏罪漏犯,查微析疑,刨根究底,紧追不舍,对重大、有影响的直接侵害群众利益的案件要挂牌督办,坚决一查到底,依法严惩;加大对污染环境罪主要获利者的打击力度,如根据浙江省高级法院、省检察院、省公安厅、省环保厅联席会议的决定,对严重污染环境的企业、个体经营户等,将主要获利者作为重点打击对象,对符合逮捕条件的重点打击人员,一般应予以批准逮捕,批捕后一般不予改变强制措施、不判处缓刑。符合起诉条件的,依法从重从快提起公诉,一般不作相对不起诉处理,不提出判处缓刑的量刑建议。即使对污染环境罪行为情节、后果一般,被告人主观恶性较小,符合缓刑适用条件的,也建议法院同时宣告禁止令,禁止其缓刑考验期内从事与环境保护工作有关的活动。此外,协同环保部门建立高危致污行业从业人员污染违法禁入、黑名单制度,及时追究两年内曾违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚,又实施前列行为的刑事责任。其二,依法严肃查处污染环境罪案件背后的职务犯罪。国家工作人员在环境监管过程中,因主观故意或过失未履行监管职责,是放纵环境污染的一个重要原因。因此检察机关要健全重大环境污染事故同步介入调查机制,及时发现并查处环保、水利、农林等部门工作人员实施的贪污贿赂、失职渎职等犯罪,重点查处一批群众反响强烈、导致重大环境污染后果、败坏行业风气的职务犯罪案件。另一方面,积极关注新闻媒体与网络舆情,做生活的有心人,注重发现有案不移、有案不立、以罚代刑、放纵污染环境犯罪背后的职务犯罪线索,对涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件、环境监管失职、玩忽职守、滥用职权等予以严厉查处,督促相关行政执法部门依法履职,倒逼环境保护。当下,检察机关应积极响应党中央刚刚在十八届四中全会上提出的“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为,应该督促其履行”,利用该“尚方宝剑”为惩治污染环境罪做好相关基础工作。其三,加强与有关部门协助配合,提升“两法衔接”水平,积极发挥“两法衔接”平台功能。检察机关不仅要利用该平台发现污染环境罪及相关职务犯罪线索,还要积极督促行政执法机关细化污染环境罪取证规范,出台相关的证据工作指引,加强对典型性、类型化污染环境罪案件的研讨,促进执法办案能力的提升,并及时对案件办理中发现的类型化、苗头性问题进行归纳总结,及时向党委与上级机关汇报,产生预防与示范效果。
  (二)强化预防,构建预防宣传与警示教育组合拳。
  “预防犯罪比惩罚犯罪更高明,这乃是一切优秀立法的主要目的,它引导人们去享受最大限度的幸福,或者说最大限度减少人们可能遭遇的不幸。”“夫病已成而后药之,乱已成而后治之,譬犹渴而穿井,斗而铸锥,不亦晚乎?”其一,深入分析污染环境罪案件背后的社会管理漏洞,及时提出检察建议。帮助重点环保监管企业研究污染环境犯罪态势、特点和规律,及时分析执法办案中的监管漏洞,会同建设单位及主管部门开展预防对接,推动主管部门完善机制建设,主动走访企业,建立重点企业联席会议制度,帮助分析研究企业转型升级中的环境保护问题,为企业治污、转型升级提供法律服务,帮助企业解答疑难政策法规,促进社会治理法治化。其二,加强预防宣传,通过网络、电视、报纸、宣传册等进行环保法律知识宣传,向公职人员发放相关预防职务犯罪资料,通过案例剖析、预防咨询、检察约谈、警示教育等,教育相关企业紧绷“环境保护责任在我”这根弦,督促环保执法机关依法积极履行工作职责。
  (三)注重协调,营造人人参与多方共赢环保新常态。
  以往凭借低廉的资料要素、廉价的劳动力、环境的无限制破坏的经济发展模式已经被证明不可持续,但是,“冰冻三尺,非一日之寒”,如何稳步协调经济发展模式升级、生态环境优化、经济平稳运行三者之间的关系是个时代课题。笔者建议,一是大力推进产业结构升级,改变小微企业粗放型生产模式,走可持续发展道路。二是加快区域内特色环保工业园区建设,改变小微污染企业的分散布局,对污染企业交由具有环保设施运营资质的专业公司负责集中治理。如乐清市经过10年努力,终于建成环保产业园区,今年元旦,园区迎来开园的日子,10家企业投入了试生产,之前我市要求所有电镀企业必须按省政府要求,在2014年12月31日之前入园生产,园外电镀企业一律关停。唯此,才有利于执法部门统一管理,减少环保执法成本,提升治污功效。三是充分发动群众共同参与环境保护,鼓励群众对污染环境违法犯罪行为进行及时举报,建立相应的奖励机制,营造“人人参与环保”的良好氛围。
  四、余论
  杜绝环境污染是一项系统工程,必须用政治的、法律的、行政的、经济的、科技的手段进行综合治理。“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势”,为了“从源头上扭转生态环境恶化趋势”,党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局,为此,一些地方检察机关专门出台了加强充分发挥检察职能作用服务和保障生态文明建设的意见或办法,确定了新的工作重点。笔者呼吁,检察机关要以“功成不必在我”的责任意识,以对党、对国家、对人民群众高度负责的态度,全面履行法律监督职责,不断加大环境资源司法保护力度,为生态文明建设提供有力的法治保障。
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