联系我们/ contact us
地址:温州市行政中心1楼 117室
电话:0577—88960705
传真:0577—88960711
会员QQ群:177362662
E-mail:faxuehuifxh@163.com
学院动态当前位置:网站首页 > 法学研究

“一打三整治”专项执法的困难与对策研究

发布时间: 2015-03-28 09:19:43 浏览数: 作者:彭贵成 瑞安市海洋与渔业局
       摘要:改革开放以来,浙江海洋捕捞业发展迅速,为浙江经济发展积累了重要财富。与此同时,海洋捕捞业急剧发展与海洋渔业资源的有限性产生了巨大冲突,蓝色经济的未来前景堪忧,社会隐患加剧。为了有效遏制破坏海洋资源的违法行为,恢复浙江海洋生态环境,省委省政府出台《关于修复振兴浙江渔场的若干意见》,全面开展“一打三整治”工作,使海洋捕捞强度与渔业资源再生能力基本匹配,重振“东海鱼仓,中国渔都”风采。本文立足于我省目前的渔业管理现状,从“一打三整治”专项执法中存在的困难和问题入手分析,并就完善“一打三整治”长效机制建设,相关法律法规及政策的执行保障提出思路和对策。
  关键词:一打三整治、执法、困难、对策
  一、“一打三整治”的由来及见容
  我省是海洋捕捞大省,海洋捕捞业是我省沿海渔民、渔区群众赖以生存的支柱产业。当前,我省海洋捕捞产能严重过剩,涉渔“三无”船舶量大面广,违法违规捕捞屡禁不止,海上污染影响日益加剧,导致渔业资源持续衰退、濒临枯竭。修复振兴浙江渔场,是保障沿海渔民群众长久生计、保护海洋生态环境、推动渔区社会经济全面发展的战略举措,是建设美丽浙江、创造美好生活的必然要求。为了有效遏制破坏海洋资源的违法行为,使海洋捕捞强度与渔业资源再生能力基本匹配,恢复浙江海洋生态环境,重振“东海鱼仓,中国渔都”风采。省委省政府出台了《关于修复振兴浙江渔场的若干意见》,全省统一全面开展了以严厉打击涉渔“三无”船舶及其他各种非法行为、开展渔船“船证不符”整治、开展禁用渔具整治、开展海洋环境污染整治为主要行动内容的“一打三整治”专项行动。“一打三整治”正是依法行政理念在浙江的生动实践,是法治浙江建设的重要组成部分。它充分体现了法治精神在海洋治理中的具体运用,符合当前浙江海洋经济可持续发展的根本需求。
  (一)严厉打击涉渔“三无”船舶及其他各种非法行为。2017年,全面完成涉渔“三无”船舶的取缔任务。凡违法建造、更新、改装渔船,违反禁渔期、禁渔区规定渔船,跨海区非法捕捞渔船,购销非法渔获物以及向违禁作业渔船供油、供冰、代冻的捕捞辅助船,一经查获,一律依法严处。
  (二)开展渔船“船证不符”整治。规范海洋捕捞渔船管理,统一安装渔船身份标识,规范船名标志标识;开展“船证不符”海洋捕捞渔船整治,查处擅自套用原船证书制造或购置渔船、擅自变更渔船主尺度、擅自更换主机扩大功率等违规行为;规范渔获物运销船管理,严厉打击非法生产经营行为。
  (三)开展禁用渔具整治。依法严厉查处制造、销售、携带、使用各类禁用渔具,以及违反渔具携带数量、最小网目尺寸规定的行为。
  (四)开展海洋环境污染整治。实行最严格的环境准入制度,严控陆源污染超标排放;开展沿海主要水产养殖区域养殖容量调查,严控沿海水产养殖污染;加大油污排海执法检查力度,严控海洋船舶油类污染。
  二、“一打三整治”专项执法的困难
  据浙江省海洋与渔业局统计同,截至2015年5月31日,全省已取缔涉渔“三无”船舶13604艘,其中愿意主动上交政府处置涉渔“三无”船舶11886艘、占比88.7%。目前,沿海30个有取缔任务的县(市、区)和开发区都已基本完成取缔任务,基本实现了“三年任务一年完成”。本着“全面、彻底、干净”的原则,各级政府及其部门仍须将剩余的占总数11.3%的1514艘取缔,以保证专项执法行动的公正、公平,树立和提高政府威信和公信力。但现“一打三整治”专项执法存在着以下困难。
  (一)“一打三整治”专项执法所涉及的面广量大,而实际一线执法力量显得相对不足,造成执法难以到位。如瑞安市截止2015年5月31日完成处置涉渔“三无”船舶523艘,但通过所属各镇街的进一步核查,仍有10余艘涉渔“三无”船舶外逃江苏、上海、福建等地生产作业,而船籍地执法部门(人员)受执法区域限制而无法采取有效措施予以取缔,影响了执法公信力。
  (二)“一打三整治”专项执法时间紧任务重,各级各地政府及其相关职能部门的重视程度不一,及联动机制不完善造成执法不到位。虽省委省政府出台了《关于修复振兴浙江渔场的若干意见》,要求政府相关职能部门通力协作,各司其职,各负其责,在“一打三整治”专项执法涉及相关政府职能部门有9个,而在全省各地实际执法中基本靠渔政部门单打独斗,独挑大梁;其他政府部门既使参与统一执法行动大多也是凑个人数,摆个样子,一到具体案件或事件,大多以无法律授权或规定一推了事。
  (三)“一打三整治”专项执法涉及地(海)域广,执法成本高,查处难度大。涉渔“三无”船舶违法违规案件多发生的海上,特别是的涉渔“三无”船舶常与执法部门玩猫抓老鼠的游戏,你动我藏,你休我动,甚至在被查获过程中,船舷插满钢筋,挂起煤气桶,船舷骑人等暴力抗法时有发生;现抓扣过程活象铁人三项比赛,比智力、体力、耐力,执法部门耗费大量的人力和财力,增加了行政成本,据不完全统计,一个县市在2014年度投入“一打三整治”专项执法资金达近1000万元。
  三、“一打三整治”专项执法困难的原因分析
  (一)渔民意识不到位。据省海洋与渔业局统计,全省涉渔“三无”船舶的困难渔民5949人,其中无承包地的4769人,自主择业的1198,占20.13%。按年龄段分,40岁(含)以下961人,40岁至50岁(含)2086人,50岁至60岁(含)2057人,60岁以上843人。从中不难发现,涉渔“三无”船舶的渔民中40岁以上占83.55%,50岁以上占48.7%。另据调查,这些渔民大多为海岛渔民和濒海渔民,文化程度普遍较低,家庭生活困难,自主创业能力差,靠海吃海,以海为生意识强烈;同时受长年在海上生产习惯影响,纪律自个订,生产自个抓,无拘无束的生活生产态度,政府要这部分人转产转业难度可想而知,大多不愿,不习惯在工厂上班受纪律约束,在意识上形成抵触心理,转产转业难度大。
  (二)政府监管不到位。现政府个别领导存在着重生产轻管理的思想,及重建设轻生态保护的发展意识。在渔业生产中,对发生的少数违法违规行为时,个别地方政府或部门采取的睁一眼闭一眼的态度,没有在问题处于萌芽状态予以及时解决,小问题发展大问题时才引起重视,以动手术般调用可调用的一切行政资源,采取一切可采取的行政手段予以整治。还有当问题的发生涉及多个部门时,易产生推诿扯皮,置问题于不顾,甚至让问题自由发展和恶化。
  (三)法律规范不完善。针对“一打三整治”专项执法内容,涉及到个别具体案件、某一方面,现行法律或执法机制还存在缺位,不完善。如船厂在建造船舶过程中,渔政部门在检查中,船东称为运输船;海事部门在检查中,称为渔船;到最后建造完成了实际为渔船,这是联合执法机制不完善。在对供油单位的检查中,商务局只负责工商登记加油单位的管理,未登记的不在管理范围内;而向涉渔“三无”船舶供油的往往是未登记的三无油船。
  四、“一打三整治”专项执法的长效机制建设
  冰冻三尺,非一日之寒;滴水石穿,非一日之功。作为我省转型升级组合拳之一,“一打三整治”工作虽取得阶段性成效,但要解决长期矛盾,任重而道远。根据习近平总书记在浙江考察时提出的“干在实处永无止境,走在前列要谋新篇”的要求,围绕“推动渔业渔区治理体系和治理能力现代化,让渔民过上美好生活”这一目标,坚持改革引领和法治保障“两手抓”,坚持生态保护和民生保障“两结合”,坚持依法治渔和以德治理“两促进”,以严的纪律、实的作风、硬的举措,扎实推进渔场修复振兴暨“一打三整治”工作。
  (一)区域统筹,形成合力。浙江省作为全国一个省份,而渔业生产的工具船舶具有流动性,如瑞安市现有130多艘流刺作业渔船在江苏进出港生产,10余艘在福建进出港生产,还有现查明的10余艘外逃江苏、上海、福建的涉渔“三无”船舶。为此,做好“一打三整治”专项执法工作需将渔场修复振兴提升国家层面,统一基本标准和规范,形成“全国一盘棋”,省际间签订专项执法合作备忘录,强化机制的建设和落实,真正形成合力。
  (二)陆海联动,打非治违。严厉打击涉渔非法生产经营行为,有效切断非法造船、捕捞、销售、供给的“黑色产业链”,陆海有关部门要协同配合,共治涉渔违法活动、海洋环境污染。各级政府渔业执法部门间要建立和加强连横合纵的执法新态势,让涉渔违法违规行为无处可藏,违法违规船舶(人)无处可逃;一经查获的各类违法违规行为,依法予以从严从快处理。一是加强海上联合巡查。各级渔业主管部门要定期不定期联合公安边防、海警、海事等部门组织开展海上联合执法,形成合力,全力打击海上涉海涉渔违规行为,特别是涉渔“三无”船舶、未经许可擅自倾废等,维护渔场正常生产秩序,保护海洋环境。省、市渔业主管部门要定期组织县(市)际联动执法,严厉打击跨海区作业和外省籍渔船。二是加强陆上综合执法。建立定期巡查机制,各地要建立完善县(市、区)、乡(镇)、村(社)以及涉渔船舶建(修)造企业四级监管责任体系,根据前期摸排情况,划分巡查责任包干区,落实专人,按照“定期巡报、急事急报”的要求,实施定期巡查报告制度。渔业、经信、市场监管、商务、公安、海事、安监等部门根据各自职责,分别牵头组织对涉渔船舶修(建)造企业(点)、渔具制造、销售点,渔船供油、供冰点,水产交易场所、水产冷库等监管,强化日常检查,突出抓好重点企业,重点环节,及时查处违法违规行为。
  三是堵疏并举,标本兼治。在打击整治的同时,要积极推进渔民转产转业、社会保障、生态修复等工作。保障能力强化。违法行为处罚无法替代渔业执法工作,以罚代管只会增加执法难度。浙江渔场修复振兴专项行动中,不仅仅考虑强制性执法一面,更注重保障性执法的另一面。因此,渔场修复振兴专项行动中,将诸多协调小组成员单位的工作重心设定于扶持渔民发展,助力海洋经济转型上,提出要统筹考虑资源保护、产业发展、民生保障、社会稳定等因素,研究完善政府赎买、转产补贴、产业扶持等政策,加大财政资金整合和投入力度;将更多捕捞渔民纳入到基本养老保障体系;按规定落实职业培训补贴、职业技能鉴定补贴、创业补助、小额担保贷款及贴息等各项优惠政策,鼓励转产转业渔民就近就地稳定就业和自主创业。将这些保障性措施紧密结合到专项行动实施过程中,解决了过去单一强制性执法的弊端,弥补了渔业整治后出现的产业真空。
  四是人机配合,提高效率。在加强执法力量、加强基层治理体系建设的同时,着力提高信息化、智能化监管水平。一是加快重点渔港海域监控系统建设,时刻监控渔港海域内是否存在涉渔“三无”船舶情况,做到有的放矢,提高执法效率,可有效堵住涉渔“三无”船舶的补给。二是加快智慧海洋建设,试行建设渔船自动身份识别系统,在海上执法检查中可通过点对点的传送信息来识别船舶证件、人员配置、船舶数据等基础信息,并可查看一定时间范围内渔船生产情况,有效分辨是否为涉渔“三无”船舶或存在违法违规生产,提高执法针对性和有效性,同时减少执法人员海上登船的风险。三是进一步推进北斗卫星系统在渔业生产中的应用,充分利用卫星监控功能,可以查看某一海域渔船生产分布情况,根据某一海域的具体情况,有效地调用海上执法力量开展执法。
  五是加大投入,保障有力。强化政策保障,特别要加大对无承包地渔民的生活保障性投入,进一步加大对渔民转产、养老的投入,解决因专项执法行动后失业的生活困难;加强对渔民技能培训力度,政府积极引导企业招收失业渔民,可享有税收、技改优先补助等优惠政策。各地结合本地执法实际需求,加强一线执法人员的质量和队伍建设,及时建设和更新执法专用码头、执法船和(车)等装备设施;办理一线执法人员待意外伤害保险,根据财政政策可适当提高出海补贴等,所需资金列入每年财政预算;制订出台一线执法单位的人事编制不得借用,对连续多年年底考核优秀的一线执法人员优先提干等政策,在资金和政策上保障一线执法队的稳定。
  六是完善法律,依法行政。公共利益为根本,在《渔业法》的基本框架下,进一步完善《渔业法实施细则》、《渔业船舶检验条例》、《渔港水域交通安全管理条例》、《渔业港航监督行政处罚规定》、《浙江省渔港渔业船舶管理条例》、《浙江省渔业管理条例》等部门和地方法规为基本内容的渔业权与海洋资源协调发展法制规范体系,辅以《安全生产法》、《刑法》、《海洋环境保护法》和《水污染防治法》强制力规范为依据,依法行政实现了有法可依。与时俱进,根据“一打三整治”专项执法行的不同时段、阶段及取得成效,研究制订规范性文件,明确行动中执法人员和行政相对人的权利和责任,保证了执法人员能够准确、有效地适用规定,防止出现借执法之名滥用执法权力的现象,将行政自由裁量权框定在渔场修复振兴的需要范围之内。被执法对象同样可以根据这些规定作出合理预判,调整自身生产经营行为,并对执法人员的执法行为进行有效监督。
关于我们 | 联系我们 | 版权声明 | 隐私声明 | 网站地图 | 免责声明 |
温州市法学会 版权所有 Copyright 2011 All Rights Reserved. 浙ICP备11050072号-1 技术支持:捷点科技