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建立区域联动工作机制,严厉打击“三无”渔船

发布时间: 2015-03-28 09:19:43 浏览数: 作者:叶胜果 洞头县海洋与渔业局
       2014年以来,全省沿海各地坚决贯彻落实省委省政府决策部署,深入开展“一打三整治”专项执法行动。据省海洋与渔业局统计,全省共有涉渔“三无”船舶11900艘,至2015年6月份,已经完成全部取缔。涉渔“三无”船舶的存在,对海洋渔业资源的破坏是毁灭性的,严重影响了正常的渔业生产秩序。如何建立有效的工作机制,不断压缩涉渔“三无”船舶生存空间,切实防范涉渔“三无”船舶现象死灰复燃,是摆在沿海各地各级党委政府和相关职能部门面前的一项重要议题。
  一、涉渔“三无”船舶管理历程和危害
  涉渔“三无”船舶管理经历了较为漫长的时间历程。1958年至1977年近20年的时间,由于历史原因,我国的渔业行政管理长期处于较为混乱状态,同期海洋渔业捕捞无序无度,许多毁灭性的作业方式未能得到有效遏制,渔业捕捞处在酷渔滥捕阶段。如这个时期发展的敲舟古作业,对大黄鱼资源造成毁灭性的破坏。1978年3月,我国成立了国家水产总局,下设渔政渔港监督管理局,对外加挂中华人民共和国渔政渔港监督管理局的牌子,代表国家行使渔政渔港监督管理权。1979年国务院颁发了《水产资源繁殖保护条例》,规定了保护资源的重大政策原则。同年国家水产总局颁发了《渔政管理暂行条例》和《渔业许可证若干问题暂行规定》,对全国渔业捕捞实施许可制度。1986年1月20日,全国人大常委会第十四次会议通过《中华人民共和国渔业法》,1987年国务院批准颁发《渔业法实施细则》。同期,我国形成了国家、省、地、县四级渔业管理体系,进一步规范了渔船管理。我国从1980年开始实行渔业捕捞许可证制度,1986年又对渔业捕捞许可证内容进行规范,至今已开展5轮的渔业捕捞许可证换发工作,并从1987年开始对全国海洋捕捞渔船船数和功率数实行总量控制的“双控”制度。2003年经国务院批准,农业部制定了《关于2003—2010年海洋捕捞渔船控制制度实施意见》,建立了从船网工具指标审批、渔船检验、登记、捕捞许可证发放等环节的管理制度,完善了渔船准造、更新改造、购置等环节的管理措施,在全国建立了海洋渔船管理动态系统,推动了海洋捕捞减船转产转业等相关政策出台。“双控”政策通过下达各地渔船功率指标数,在技术上控制渔船数量的增长。但是在现实执行当中,由于忽视渔船建造源头管理,以及沿海各地在大力发展地方经济过程中,未能有效实现产业结构优化,使得工业化和城镇化建设中大量出现的农村剩余劳动力涌入渔业捕捞领域。加上渔业捕捞投入少、见效快、生产技术相对简单等特点,诱使许多无法在二、三产业发展的群体流向海洋捕捞,致使涉渔“三无”船舶存在较大的发展生存空间。
  涉渔“三无”船舶大量存在的危害性主要表现在四个方面:一是安全隐患大。涉渔“三无”船舶通常未经过渔船检验机构检验,船员未经过渔业部门培训,船体质量、船舶稳性、渔船安全生产配备、船员素质等方面都存在相当大的安全问题。二是连带冲击大。涉渔“三无”船舶的存在,使得沿海各地渔船数量一直居高不下,国家海洋捕捞“双控”政策的执行效果大打折扣。另一方面,由于“三无”船舶投入与产出的高额回报率,也使一方百姓争相效仿,跟风建造涉渔“三无”船舶,形成一股建造“三无”渔船的“黑旋风”。三是管理难度大。涉渔“三无”船舶游离于海洋渔船管理动态系统之外,存在管理上的真空,是渔船管理的死角。每年伏季休渔期间,大量涉渔“三无”违规出海生产,严重干扰了伏季休渔管理工作。另外,在渔船防台防汛管理方面,也存在相当大的安全管理隐患。四是资源破坏大。涉渔“三无”船舶存在并与合法渔船争夺渔船与渔业资源,使本已超负荷的近海渔场更加拥挤,加大了海洋捕捞强度,加剧了本已脆弱的海洋生态的破坏,加重了本地区渔业资源承受能力,进一步加快了渔业资源衰退趋势。
  二、涉渔“三无”船舶现象问题根源
  涉渔“三无”船舶现象在沿海渔区的大量存在,有着诸多主客观因素使然。归结起来,主要有四大方面因素:
  (一)社会发展环境因素。我省是海洋大省也是渔业大省,沿海县域经济发展的主要矛盾和问题,是引发海洋捕捞强度屡减不了的重要原因。《2014年度中国百强县》名单中,浙江上榜的17个县市区,沿海捕捞强县上榜比例屈指可数。从上榜的百强县产业发展情况看,绝大多数是靠区位优势、生态产业、特色产业、服务业得到发展。目前,沿海县市区在发展县域经济中普遍存在发展水平不平衡、渔区劳动力就业不充分、城市化发展落后于工业化发展、服务业效率不高等问题,使得在发展县域经济时,未能有效生成适合沿海低素质劳动力就业的产业,海洋捕捞渔民转产就业速度缓慢,甚至在某些地方出现停滞状态。
  (二)渔业资源性质因素。海洋渔业资源属于国家自然资源,与水资源、土地资源、森林资源等其它国家自然资源一样,具有公共性、有价性、非排他性和稀缺性。公共性表现为海洋资源是一种非专有的社会资源,属于国家和全体公民所有,使用权属于公众;有价性表现为公众通过获取海洋渔业资源,得到利益价值上的回报;非排他性表现为渔业资源在一定区域和一定时间内对其所有成员来说都可以共同使用。随着国家对海洋捕捞实施“双控”政策后,海洋渔业资源的稀缺性更加突出,使海洋渔业资源逐步向排他性资源转换,即只有取得合法渔业捕捞许可证的部分群体,才能够获取这种公共资源。海洋渔业资源公共性和有价性,使得一部分社会群体完全忽视排他性和稀缺性,千方百计想从中获取一杯羹。加上海洋捕捞产业投入少、回报高、生产方式相对简单等特点,吸引了大量渔区低素质劳动力投入生产。
  (三)渔民自身主观因素。渔民是弱势群体,这个群体自身存在许多劣势。首先是文化水平低,就业素质相对低下。这是阻碍这个群体上岸转产转业发展的最大因素。据洞头县海洋与渔业局2014年对全县8000多专业渔业人口文化状况开展调查,显示这个群体文化程度普遍低下,其中小学以下文化程度占48.5%,初中占42.3%,高中占7.9%,大专仅占1.3%。其次是发展理念相对滞后。这个群体在发展理念上往往是坚持“靠海吃海”的发展理念,把海洋捕捞作为主打产业。而且在上岸转产转业受挫后,往往又会重新从事海洋捕捞。再者是发展意识随意性大。渔民群体在发展意识上没有长远规划,考虑问题比较片面和狭隘,往往是不计后果跟风发展。
  (四)执法管理因素。当前,我国在渔业管理上,建立了国家、省、地、县四级渔业管理体制。这种管理体制属于金字塔式管理模式,县一级渔业行政管理部门处于塔底位置,是塔式管理基石,也是承载面积最大的部份,承担着最基础的管理工作任务。同时,也要承担保障当地党委政府发展经济的工作职责。职责的双重性,使得县一级渔业行政管理部门在开展日常执法管理时,往往要面对两个艰难选择,即加强渔船管理与保障地方经济发展及渔区社会稳定的现实选择。从现实管理落实情况看,县一级渔业行政管理部门往往会选择后者。主要原因是在现行的渔业管理体制下,重要的人事、经费等行政资源掌握在当地政府手中,从地方政府发展民生稳定社会角度出发,基础渔业部门对涉渔“三无”船舶的管控不及时、不得力,是造成涉渔“三无”船舶不断滋生蔓延的重要原因。
  三、建立涉渔“三无”船舶区域联动工作机制的建议
  涉渔“三无”船舶的管理是个老大难问题,在当前渔业管理体制下,存在许多体制弊端,出现较多监管漏洞。当务之急,是要建立区域联动工作机制,努力化解现有的管理体制弊端,堵住管理漏洞,切实解决基层渔业行政管理部门面临的难点问题。建立涉渔“三无”区域联动工作机制,重点在建设和完善五大机制方面下功夫。
  (一)建立信息资源保障机制,提升涉渔“三无”船舶管理水平。信息化建设是做好涉渔“三无”船舶管理工作的重要前提,是一项涉及范围广、资金投入大的系统工程,必须坚持科学规划,统筹安排,最大程度发挥信息管理设备的作用。一是要以科学规划为引领。建议省渔业主管部门要做好涉渔“三无”船舶管理信息化工作的规划设计,包括一体化信息平台建设、系统软件开发、系统外部门接入、信息化建设资金保障、信息化资源分配等,做到重点突出、着眼长远、因地制宜,切实发挥规划的前瞻性、全局性、指导性的引领作用。二是要以技术保障为抓手。由于信息化建设的技术含量高,技术队伍的建设是关键因素。要以基层渔业部门岗位自学为基础,以上级部门业务培训为重点,以专业指导为保证,扎实做好技术队伍建设,培养技术人才,提高跨区域、跨部门信息化建设的技术保障力。三是要以网络建设为目标。要依托现有的渔业行政管理网络信息资源,根据涉渔“三无”船舶管理工作的特点,改进渔船管理信息工作存在的不足,进一步完善提高现有相关信息网络的效能,达到信息化、科学化、规范化管理的目的。
  (二)建立常态工作督导机制,确保涉渔“三无”船舶整治成果。“一打三整治”专项行动以来,全省各地涉渔“三无”船舶受到沉重打击,对保护渔业资源,维护渔业生产正常秩序,起到了关键性作用。保持对涉渔“三无”船舶长期的严打高压态势,切实防止涉渔“三无”船舶返潮,努力维护“一打三整治”工作成果,是今后渔业行政管理工作的重要内容。一是要建立涉渔“三无”船舶管理巡视督查制度。省级渔业行政部门要成立涉渔“三无”船舶管理巡视组,挂靠在相关业务处室,不定期深入沿海渔区,开展明察暗访,对全省沿海地区涉渔“三无”船舶管理工作进行巡视检查,及时发现各地涉渔“三无”船舶管理工作薄弱环节,及时处置新的涉渔“三无”船舶,持续保持高压严打态势。二是要建立工作督导检查制度。省市渔业行政主管部门要围绕目标任务情况,在贯彻落实工作部署、重点工作进展、阶段性目标完成情况等方面,对所辖沿海县市区渔业行政主管部门加强业务指导,及时发现普遍性、苗头性、倾向性问题,有针对性地督促落实整改。三是要建立涉渔“三无”船舶管理重大案件挂牌督办制度。明确对跨行政管辖区域、被相关新闻媒体曝光的涉渔“三无”船舶,由上级渔业行政主管部门实行挂牌督办,确保影响较大的涉渔“三无”船舶违法案件一查到底,做到办理结果明确、结论清晰。
  (三)建立海上联勤联动机制,提高涉渔“三无”船舶管理实效。建立海上涉渔“三无”船舶管理工作联勤联动机制,是抓好涉渔“三无”船舶管理工作关键一环,对消除现行的渔业管理体制弊端,提升工作成效,具有重要作用。一是要建立跨部门跨区域联勤联动机制。按照日常管理注重互通、重要工作讲究协同、常态问题及时化解的原则,建立跨部门跨区域涉渔“三无”船舶管理联勤联动工作机制。同时,按照联勤联动机制,在组织领导、联席协调、信息资源共享、联合执法等方面,建立健全各项保障制度,努力克服因现行条块分割管理体制造成的工作弊端,提高管理工作效率。二是要建立省市县三级联动机制。要以省市渔政特编船队模式为基础,根据管理任务的具体要求和涉渔“三无”船舶活动特点,建立健全常态化的海上渔政执法管理制度,着力解决因体制原因长期形成的渔政执法难题。三是建立就近就快交叉管理机制。对一些重大执法管理难题,由省市渔业执法机构牵头,组织跨行政区域的交叉渔政执法检查。把检查、交流、督查、通报等相结合,提高涉渔“三无”船舶执法管理水平,推动执法工作顺畅开展。
  (四)建立行业部门合作机制,实现涉渔“三无”船舶全面管控。涉渔“三无”船舶发生的结果突出体现在海洋捕捞,产生的根源和过程游历于其他行业,可以说,涉渔“三无”船舶从铺下第一根龙骨开始,到实现海上非法捕捞作业,经历了船舶建造、设备配置、渔具购置、油水补给等诸多环节,形成了一个黑色产业利益链条。必须针对涉渔“三无”船舶经历的利益产业链,建立跨行业跨部门的合作执法机制,注重节点监控,实现全面管控涉渔“三无”船舶的目的。一是要加强船舶修造行业管控。增进与经信部门合作,建立船网工具指标审查制度,强化对船舶建造企业的监管。船舶修造企业必须凭船网工具指标批准书建造渔业船舶。对违法建造非法渔业船舶的行为,联合经信部门开展执法监督。二是加强网具渔具的管理。增进与市场监管部门的合作,建立网具销售编码制度,对从事网具销售的企业和个体工商户,实行统一编码管理,并建立网具销售登记制度,报所在地市场监管和渔政执法部门备案。网具销售对象必须是海洋捕捞许可证、船网工具指标批准书、购买者身份证件对应齐全。三是加强供油环节的管理。增进与经信部门的合作,在渔船供油环节建立渔船供油登记备案制度。油料销售对象必须是海洋捕捞许可证、船网工具指标批准书、购买者身份证件对应齐全。对船号、证书、船主身份证三者之间没有对应关系的,一律不予销售。
  (五)建立装备经费保障机制,提升涉渔“三无”船舶管理能力。涉渔“三无”渔船管理工作量大,投入的人力物力资源较多,必须要建立相关的装备和经费保障机制,确保涉渔“三无”船舶管理工作顺利开展。一是建立执法船艇油料保障制度。省市海洋与渔业主管部门要在渔政特编船队架构下,完善对县一级基层渔政执法船艇油料保障机制,解决县一级渔政执法燃料供给问题,确保区域联合执法行动顺利开展。二是建立执法装备更新保障制度。要根据渔业行政管理形势发展,结合海上执法工作需求,建立与执法管理发展需求相适应的装备保障制度,及时更新规范执法装备,提高执法船艇查处重大案件能力。
  作者:叶胜果单位:洞头县海洋与渔业局
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