联系我们/ contact us
地址:温州市行政中心1楼 117室
电话:0577—88960705
传真:0577—88960711
会员QQ群:177362662
E-mail:faxuehuifxh@163.com
学院动态当前位置:网站首页 > 法学研究

海洋开发中环境与资源生态补偿法律机制

发布时间: 2015-03-28 09:19:43 浏览数: 作者:林文 海洋管理科
       摘要:海洋资源在开发利用过程中造成的严重生态破坏、资源浪费及环境污染,对人们的生存环境和我国的经济发展构成了巨大威胁,不利于经济的可持续发展和节约型社会的建设。将生态补偿机制引用到海洋生态环境保护中,构建完善的海洋生态环境补偿法律机制已经迫在眉睫。本文在分析生态补偿机制的相关理论及我市海洋生态环境补偿现状基础上,提出了构建生态环境补偿法律机制的几点思考,以期促进生态环境的有效补偿、资源的合理开发利用和经济的可持续发展。
  一、海洋开发中环境与资源损害现状
  我国是一个海洋大国,拥有渤海、黄海、东海和南海四大海域,海岸带纵跨热带、亚热带和温带3个气候带,大陆海岸线长达1.84万千米,加上岛屿海岸线共3.2万千米。我国拥有内水和领海的海域面积37万平方千米,享有主权和管辖权的海域面积约300万平方千米。海洋资源种类繁多,包括海洋生物、石油天然气、海底固体矿产、海洋动力资源和滨海旅游等资源。我国有丰富的海洋生物资源,四大海域有海洋生物超过3000种,其中可捕捞、养殖的鱼类约有1700种。经济价值较大的有150多种。
  目前,总的来看,中国的海洋环境,基本上还是处于良好状态。但在某些沿岸的海湾、河口及局部海域,如大连湾、辽河口、锦州湾、渤海湾、莱州湾和胶州湾等环境污染比较严重;某些海洋水产资源衰落,渔获量减少,少数珍贵海产品受损,一些海洋水产资源质量受到影响;部分滩涂荒废,滨海环境遭到损害。就海区而言,渤海沿岸污染较严重,东海和黄海次之,南海污染较轻,基本尚属正常。
  当前,污染和损害中国海洋环境的因素主要有以下几个方面:
  (1)陆源污染物。据有关部门统计,中国沿海地区每年排放入海的工业污水和生活污水约60亿吨。在生活污水中,以东海沿岸的排放量最大,其次为南海沿岸和渤海沿岸,黄海沿岸最小。在工业污水中,也以东海沿岸排放量最大,占总量的50%;渤海沿岸和南海沿岸其次,黄海沿岸最少。
  (2)船舶排放的污染物。中国拥有各种机动船只10多万艘,每年进入中国港口和航经我国管辖海域的外轮几万艘次,有大量含油污水排放入海。如1979年巴西油轮在青岛油码头作业,一次跑油380吨。
  (3)海洋石油勘探开发的污染。中国沿岸分布着几个大油田和十几个石油化工企业,跑、冒、滴、漏的石油数量很可观,每年有10多万吨石油入海。
  (4)人工倾倒废物污染。过去把海洋当作大“垃圾箱”,任意倾倒废物。把垃圾、矿渣、炉渣和其他废物堆放在海边或直接倒入海中。
  (5)超强度的开发利用海洋生物资源,例如近海区域的酷渔滥捕,使海洋渔业资源严重衰退;
  (6)海洋环境空间不适当地利用,致使海域污染的发生和生态环境的恶化,例如对沿海湿地的围垦必然改变海岸形态,降低海岸线的曲折度,危及红树林等生物资源,造成对海洋生态环境的破坏。
  海洋生态环境是海洋生物生存和发展的基本条件,生态环境的任何改变都有可能导致生态系统和生物资源的变化,海水的有机统一性及其流动交换等物理、化学、生物、地质的有机联系,使海洋的整体性和组成要素之间密切相关,任何海域某一要素的变化(包括自然的和人为的),都不可能仅仅局限在产生的具体地点上,都有可能对邻近海域或者其他要素产生直接或者间接的影响和作用。生物依赖于环境,环境影响生物的生存和繁衍。当外界环境变化量超过生物群落的忍受限度,就要直接影响生态系统的良性循环,从而造成生态系统的破坏。海洋生态平衡的打破,海洋生物多样性的减少,是人类生存条件和生存环境恶化的一个信号,这一趋势目前还在加速发展的过程中,其影响固然直接危及当代人的利益,但更为主要的是对后代人未来持续发展的积累性后果。
  二、建立海洋生态补偿机制必要性
  党的十八届三中全会提出,“建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制”。建立系统完整的生态文明制度体系,既是全面深化改革的重要内容,又是加强生态文明建设的核心任务。生态补偿制度是生态文明制度体系的重要组成内容,是推进生态文明建设的基本制度保障。
  生态补偿制度是指为了维护生态系统稳定性,以防止生态环境破坏为目的,以生态环境产生或可能产生影响的生产、经营、开发活动为对象,以生态环境恢复为主要内容,以经济调节为主要手段,以法律监督为保障条件的环境管理制度。建立生态补偿制度的意义有:
  1、实现人与自然和谐发展的要求。贯彻落实科学发展观,就是要在大力发展经济的同时,切实保护好自然生态环境,保护好人类生存繁衍的家园,形成经济发展与生态建设的有机统一,促进经济社会又好又快发展,同时保持人与自然的和谐相处。建立生态补偿制度,就是要把生态环境建设保护提升到国家具体管理的层面上来,规范每一个社会成员、社会团体关注我们生存的自然环境,确保对资源的开发利用建立在生态系统的自我恢复能力可承受范围之内,实现可持续发展。如三江源国家生态保护综合试验区建设不仅仅是生态工程,更是一个集生态、经济、社会建设于一体的系统工程。通过统筹处理生态保护、提高资源环境承载率与改善民生、促进经济社会发展的关系,最终实现人与自然和谐发展。
  2、可以促进区域协调发展。生态补偿制度对于维护社会公平,加强对生态功能区的扶持力度,大力发展生态效益型经济,优化发展环境,统筹区域经济协调发展具有重要意义。按照国家实施主体功能区战略的安排,国家发改委组织编制了《全国主体功能区规划》,规划了不同的功能区,并分别制定了相应的优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的政策。但由于生态补偿制度建设的滞后,使得生态功能区的经济发展问题长期得不到有效解决,严重影响了保护区民众的心理平衡,进而挫伤了其在保护生态环境方面的积极性。1月10日,中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋在青海三江源国家生态保护综合试验区建设暨三江源生态保护和建设二期工程启动大会上指出,三江源在保障国家生态安全、建设生态文明中,具有不可替代的战略地位。要深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神,认真学习领会习近平总书记等中央领导同志关于加强生态文明建设的重要指示,认真落实国务院批准的二期工程规划要求,努力把三江源生态保护工作提高到一个新水平,为全国生态文明建设作出更大贡献。
  3、可以激励生态环境保护行为。生态补偿制度是通过一定的政策手段实行生态保护外部性的内部化,让生态保护成果的受益者支付相应的费用,实现对生态环境保护投资者的合理回报和增强生态产品的生产和供给能力,激励人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增值,逐渐实现生态环境保护行为的自觉自愿和利益诉求。因此,要加快构建三江源生态补偿机制,中央要加大财政转移支付和生态补偿力度,支持青海统筹解决三江源生态保护建设、基本公共服务、基层政权运转和农牧民生产生活等问题。受益地区要加强对口援青,完善协作联动机制,形成保护建设区域与受益区域合作共赢的新局面。
  三、海洋生态补偿制度现状
  “从目前情况看,对森林、草原、湿地、河流、矿产等的开发保护抓得比较紧,效果也明显。但在海洋方面显得有些不足。”要加快做好海洋环境保护规划的制定和补偿机制建设。现状如下:
  1、难题之首与钱有关——生态补偿力度薄弱。据悉,海洋等生态补偿尚处于起步阶段,耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。同时,补偿标准普遍偏低,资金来源渠道和补偿方式单一,资金支付和管理办法不完善。在国家和地方层面,尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范;开发地区、受益地区与生态保护地区,流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制;这些都制约了生态补偿资金筹集,致使多元化补偿方式无法完成。
  2、就是基础性政策制度缺位。明确生态补偿主体、对象及其服务价值,必须以界定产权为前提,产权不够明晰制约生态补偿机制的建立。部分省级主体功能区规划尚未发布。生态补偿标准体系、生态服务价值评估核算体系、生态环境监测评估体系建设滞后,缺乏统一、权威的指标体系和测算方法。现有重点生态领域的监测评估力量分散在各个部门,不能满足实际工作的需要。
  3、最重要的是相关政策法规建设滞后。我国目前还没有生态补偿的专门立法,现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中,缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章,但其权威性和约束性不够。现有的政策法规也存在着有法不依、执法不严的现象。
  4、海洋生态补偿问题相对复杂,影响海洋生态的因素多,既可能来自陆地,比如排污问题,也可能来自海上,比如近海的石油开采、海洋运输等,生态污染因果关系的认定较为困难。
  四、建立海洋生态补偿制度建议
  1、健全完善海洋生态补偿法律制度
  应尽快制定国家层面的《海洋生态补偿法》。充分吸收沿海省份和城市的经验,特别是山东省在实施《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》中的一些经验做法,继续加强对海洋生态环境损害评估方法和标准、海洋生态环境损害赔、补偿机制的研究,以国家海洋局拟出台的《海洋开发利用生态损害评估技术路线》、《突发性海洋污染事故生态损害评估技术路线》等海洋生态补偿评估技术行业标准为基础,综合保护海洋、公平用海、合理用海的各种社会需求,将包括海洋生态补偿在内的生态补偿制度上升为环保法基本制度的范畴,以满足我国海洋生态补偿实践的需求,为各地海洋生态损害补偿办法提供明确的上位法依据。
  2、进一步明确海洋生态损害补偿的主体、权限、范围和标准
  (1)要明确海洋生态补偿的主体。结合海洋生态的现状,可把海洋生态补偿赔偿主体分为三种类型,即因自然保护区建设或因海洋开发活动利益受影响的单位和个人;为生态建设如增殖放流、人工渔礁建设做出贡献的单位和个人;影响海洋生态环境的开发建设单位和个人,如从事海岸工程和海洋工程项目、港口建设、船舶油污、企业排污等活动的单位和个人。
  (2)明确海洋生态补偿的权限。明确海洋、渔业、航运、环保等相关行政主管部门在海洋生态损害补偿工作中的地位和职能,在划分海洋与渔业主管部门和环境保护主管部门权限时,要充分考虑到海洋污染的特点和保护海洋生态完整性的需求,对跨界、跨区污染导致的海洋生态补偿权限的划分,可适当向内陆扩张海洋与渔业主管部门的管理范围,做到具体问题具体分析。
  (3)明确海洋生态补偿的范围。本着“既重污染防治,更重环境保护”的原则,明确海洋生态补偿的范围。从“重污染防治”的原则出发,建议对海洋产生直接污染损害的类型,如陆源污染物、海洋工程污染和海洋倾废等加大索赔力度。从“更重环境保护”的角度出发,应进行前瞻性考虑,适当扩大补偿范围,如对支持海洋渔业减船转产的渔民予以补偿;对放弃保护区内海域经营活动的居民予以补偿;对以城市建设和养殖为目的的围海造地等主体征收生态补偿金,并建立专门的生态补偿机制。
  (4)建立损害评估机制,明确生态补偿标准。补偿标准的界定应综合考虑海洋生态保护方的投入、受益方的获利、生态破坏的修复成本和生态系统服务功能的价值等因素。海洋生态系统修复成本和服务功能价值的量化需由国家法定的专业评估机构来进行。评估机构的设立条件、程序、监管和评估人员的资质、监管以及机构与人员的相应法律责任,可通过制定《海洋生态价值评估办法》予以制度化。
  3、严格确定损害补偿用途,多方位开拓海洋生态补偿资金渠道,规范监管措施
  本着“取之于海、用之于海”的原则,所征海洋生态损害的补偿经费应主要用于海洋生态环境的修复、保护和管理,具体包括海洋生态环境的调查和管理,受损环境的修复和整治,污染事故的应急处置,生态损害赔偿和损失补偿的评估鉴定和生态环境保护的科研等支出。
  政府应设法丰富国家财政对海洋生态补偿的支持形式,通过开征海洋资源费、资源税以及发行国债等扩充海洋生态补偿资金,同时对有利于海洋生态环保的项目和对海洋生态保护做出贡献的企事业单位、社会团体及个人推行优惠贷款,鼓励和支持民间资本和商业性金融积极参与海洋生态建设。
  要明确执法主体的权限和职责,严格并强化行政问责制,坚决抵制地方政府的违法行政保护。防止因为缺乏严格的问责压力,相关部门在履行职责的积极性、主动性和勤勉度上有严重的责任缺失。同时,海洋生态资源损害补偿及恢复行为应在严格的监督管理下进行,要建立专业监督和公众参与监督相结合的海洋生态补偿监管机制,确保对损害定性定量、补偿赔偿程序和恢复措施的全方位监管。
  4、强化“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”意识,提升全社会生态补偿意识。加强海洋生态保护和补偿机制建设的基础性工作。
关于我们 | 联系我们 | 版权声明 | 隐私声明 | 网站地图 | 免责声明 |
温州市法学会 版权所有 Copyright 2011 All Rights Reserved. 浙ICP备11050072号-1 技术支持:捷点科技