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“一打三整治”长效机制之设想“拆大建小”的研究

发布时间: 2015-03-28 09:19:43 浏览数: 作者:罗振玲 叶丹 姚卫军 上官福顶 张传胜 吴小东 林麟
       罗振玲1,叶丹1,姚卫军2,上官福顶3,张传胜4,吴小东5,林麟6
       (1.温州市海洋与渔业局,浙江温州325005;
  2.中国海监温州市支队,浙江温州325003;
  3.苍南县海洋与渔业局,浙江苍南325802;
  4.平阳县海洋与渔业局,浙江平阳325401;
  5.瑞安市海洋与渔业局,浙江瑞安325200;
  6.洞头县海洋与渔业局,浙江洞头325700)
  摘要:当前,“一打三整治”专项执法行动取得阶段性胜利,为了巩固胜利成果,防止反弹现象,建立“一打三整治”长效机制势在必行。我们在基层调研中,相当部分的渔民呼吁有关部门尽快出台“拆大建小”制度,即拆大船、建小船。作为“一打三整治”长效机制的主要内容和改革措施,“拆大建小”兼顾了渔民生活生产所需和海洋生态保护原则,具有很强的理论研究和实践应用价值,本文就此开展研究。
  关键字:一打三整治拆大建小
  当前,“一打三整治”专项执法行动取得了阶段性的胜利,为巩固“一打三整治”行动成果,防止出现反弹,有必要建立长效机制,使得东海鱼场走向资源振兴修复的美好愿景,从而实现人海和谐与海洋经济可持续发展的目标,最终达到海洋强省战略。
  一、“一打三整治”行动从根源上开启了渔业发展新模式和依法治渔新局面
  有着“东海鱼仓、中国鱼都”美称的浙江,海洋捕捞是其沿海45万渔民、近100万渔业人口赖以生存的“生计产业”;丰富的海产品形成了其世代相传的“无鱼不成欢”的饮食特色,渔业消费占到广大市民食品消费额的30%,具有举足轻重的地位。但近年来,“东海无鱼”、“鱼仓闹鱼荒”已成常态,粗放型捕捞和捕捞渔船盲目无序增加使得渔业资源严重衰退,渔获物低值化、低龄化和小型化。工业废水、生活污水的滥排、超排、偷排导致海洋富营养化、赤潮频发,近海水质不断恶化,严重危害海洋生物繁衍生存。与此同时,海洋渔业成为海洋经济发展的重要增长极,海洋资源综合开发利用倍受关注。2011年2月,浙江省海洋经济发展示范区建设上升为国家战略;2012年《全国海洋经济发展“十二五”规划》出台,明确指出大力发展海洋经济,进一步提高海洋经济的质量和效益,对于提高国民经济综合竞争力,加快转变经济发展方式,全面建设小康社会具有重大战略意义。
  为有效压减严重过剩的海洋捕捞强度,保护海洋生态环境,修复振兴浙江渔场,2014年5月28日,浙江省委、省政府召开浙江渔场修复振兴计划实施暨海洋休渔管理工作会议,全面部署浙江渔场修复振兴工作,并启动了史上最为严厉的“一打三整治”行动,即严厉打击涉渔“三无”船舶及其他各类涉渔非法行为、整治“船证不符”捕捞渔船和渔运船、整治禁用渔具、整治海洋环境污染。省委省政府定下“时间表”:到2017年,要全面取缔涉渔“三无”船舶,全面完成“船证不符”渔船整治,基本杜绝非法捕捞,初步建立国内海洋捕捞渔船转产退出机制,全省压减捕捞渔船功率50万千瓦以上。预计4年累计增殖放流水生生物苗种60亿尾(粒),浙江渔场资源恢复到上世纪90年代末的水平,逐步扭转“东海无鱼”局面。
  “一打三整治”行动实施以来,全省各地各部门坚持法治、守住底线,强化“一盘棋”思想,统筹协调各方力量,形成推动“一打三整治”强大合力。以温州为例,该市成立修复振兴“浙南鱼仓”暨“一打三整治”行动协调小组,制定实施了《关于修复振兴“浙南鱼仓”的实施意见》等文件,疏堵结合,因地制宜,不断创新工作机制。其中,平阳县部署早、行动快,提出“三年任务一年完成”的口号,在“三无”渔船整治上走在全省前列,在失船渔民转产转业等工作上也呈现不少亮点。苍南县为浙江省“三无”渔船集中区域,数量占全省1/6、全市1/2以上,总数居全省各县市第一。该县建立率先推行“三清两控一打”联合执法机制,有效破解渔业执法难题,推动省内渔业执法模式的多样化发展。目前,温州市均已完成年度取缔任务计划数,并同步开展打击涉渔违法行为、整治禁用及违禁渔具,积极开展增殖放流活动,以期恢复海洋生态资源。(表1、表2、表3)。
  表1涉渔“三无”船舶取缔情况
  (2015年7月20日统计)

地区

本年度取缔任务计划数(艘)

“三无”渔船核查数(艘)

截至本期年度任务完成情况

总数

≥12米

累计取缔数(艘)

总任务完成率(%)

温州市

1291

3892

1201

3940

101.28

龙湾区

41

112

16

112

100

瑞安市

161

524

200

541

103.24

乐清市

53

246

20

246

100

洞头县

211

435

140

442

101.61

平阳县

223

557

182

574

103.05

苍南县

602

2018

643

2025

100.35

 
 表2涉渔违法行为打击情况
  (2015年7月20日统计)

地区

违法案件

查处数

(起)

其中

需扣减油补渔船数

(艘)

移送司法机关案件数(起)

移送司法

机关人数

(名)

抓扣外省渔船数(艘)

拆解外省渔船数(艘)

温州市

487

22

7

18

66

1

市本级

50

0

0

0

18

0

龙湾区

8

0

0

0

1

0

瑞安市

77

4

0

0

14

0

乐清市

0

0

0

0

0

0

洞头县

117

18

0

0

3

0

平阳县

61

0

0

0

14

0

苍南县

174

0

7

18

16

1


  表3其他工作情况
  (2015年7月20日统计)

地区

增殖放流数

(万尾、颗)

“船证不符”渔船整治完毕数(艘)

禁用及违禁渔具整治(顶等)

制售环节打击

海上执法

温州市

117758.1

643

991

24570

市本级

58072.1

0

0

943

龙湾区

10515.24

3

0

939

瑞安市

11062

0

0

3268

乐清市

2000

0

0

1512

洞头县

4930.9

359

0

5802

平阳县

16274.28

70

0

1981

苍南县

14903.58

211

991

10125

  二、“拆大建小”契合了“一打三整治”法治精神和渔民群众的所求所需
  从以上统计数据来看,“一打三整治”行动取得了阶段性重大成果,达到了治标的目的,为治本奠定了坚实基础,从而揭开了渔业发展长效机制的序幕。由于渔民文化水平低,就业技能差,现行针对渔民群体的社会就业、社会保障、社会救助体系不够健全完善,存在社会不稳定等诸多风险,一些经济条件较差的渔民家庭仍习惯以“三无”渔船作为生产工具以支撑家庭生活来源,如果没有健全完善的海洋渔业健康发展长效机制,“三无”渔船就会有死灰复燃的生存土壤。因此,在“一打三整治”行动铁腕治理之后,重新构建海洋渔业健康发展长效机制势在必行。这也是顺应依法治国新常态的必然趋势,更是推进渔业治理体系和治理能力现代化的根本途径。
  建立渔业健康发展长效机制应充分展现爱民关怀和法治理念,力求渔民上岸不致贫、不返海,促进渔业经济发展,维护渔区社会稳定。这种管理机制要求保持长期正常运行,并发挥预期功能,随着时间、条件的变化而不断丰富、发展和完善。“拆大建小”正是在这种环境下酝酿产生,具有鲜明的时代意义,它的提出符合“三无”渔船堵疏结合的原则,符合渔业、渔民、渔村的发展实际需要,是“打一批、转一批、归一批”的重要合法途径。“拆大建小”是当前渔民呼声最为强烈的期盼和要求,这种政策导向立足于真正为渔民群众解难解忧,支持渔民购买大船指标或盘活库内指标转到小型渔船,引导生计渔民从事近岸作业,促使渔民主动放弃“三无”渔船,建立起法治渔业、生态渔业互动协调发展的新模式。
  (一)“拆大建小”具有充分的法理支撑
  “拆大建小”基于传统渔民的劳动权和生存权,在依法治渔的新形势下,拓展和完善了国家“双控”制度(经国务院同意,国家自1987年开始对全国海洋捕捞渔船船数和功率数实行总量控制),不仅能够维护众多传统渔民的生存利益,而且可以有效保护近海渔场渔业资源,符合当前经济社会发展客观规律,也是“一打三整治”行动在依法治国战略下的必然产物。我国《宪法》第四十二条规定“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务;国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇”,落实渔业领域和渔民群众,渔业权实质上就是渔民的劳动权,具体分为养殖权和捕捞权。从其他国家和地区横向来看,各国各地区对渔业权的概念和内涵虽然不尽相同,但均认可和保护其传统渔民的相应权利。日本、韩国及台湾地区,均从法律和政策层面采取了渔业权渔业的制度安排,明确将近岸渔业水域确权给沿海渔村或渔会,将渔业从业人员划分为渔业权人(相当于传统渔民)、入渔权人及其他经营渔业之人。欧美国家对渔民采取不同分类标准,在分配配额或作出许可时,各国都会重点考虑渔民的作业传统等因素。
  我国渔民从身份界定,实践中大体可分为传统渔民与商业渔民(生计渔民),基于油补政策影响下的马力指标价格节节攀升,传统渔民手中的生产资料逐步向商业渔民集聚发展,助推了劳动者利益分配不均、收入两极分化的不良后果。传统渔民经济上贫困、社会地位较低、抵御风险能力缺乏,获取其他社会资源机会较少,在社会竞争中处于不利地位,他们的发展意愿、权益要求日益边缘化,其生存和发展应得到法律和制度的保护。“拆大建小”能够充分盘活库内指标,最大化地利用商业渔业的大船指标,本质上保障了传统渔民利益,开辟了一条实实在在又符合渔民从业特点的转产转业之路。
  (二)“拆大建小”具有灵活的政策空间
  以温州为例,该市有着天然的海洋捕捞发展区域优势,也有着历史悠久的海洋捕捞历史,但近20年来,在国家“双控”、海洋捕捞“零增长”和渔民转产转业等相关政策引导下,以及受个体工商业蓬勃发展的影响,温州海洋捕捞业日益萎缩,传统渔区、重点渔区的经济产业结构发生了根本性转变。如:乐清市的黄华、里隆,瑞安市的莘塍、塘下,龙湾区的状元、梅头,平阳县的敖江,苍南县的金乡、龙港等地纷纷成为工业强镇,海洋捕捞业基本消失,从业人员不断减少,渔船规模大幅压缩,捕捞规模与效益远低于省内舟山、宁波、台州地区,温州的捕捞能力和产业规模一度跌到全省四大渔业城市的末位。
  统计表明,从2000年开始,温州海洋渔船数量逐渐减少,捕捞总功率、捕捞吨位也在逐年下降,规模逐渐缩小。根据2000年农业部统一部署,温州对海洋渔业船舶进行了普查,全市海洋机动渔船数量6609艘,总吨位24.5万吨,其中海洋捕捞渔船数量5408艘,总吨位21.87万吨,总功率52.64万千瓦。2011年6月底,温州市海洋机动渔船总计6823艘,总吨位23.85万吨、总功率51.16万千瓦,但海洋捕捞渔船减少到3346艘,总吨位20.48万吨、总功率40.22万千瓦,分别减少51.1%、14.1%、21.4%;而且,近年来温州海洋捕捞船规模仍在进一步萎缩(具体变化情况如表4)。“十二五”期间,温州市严格执行国家“双控”政策,按浙政办函〔2011〕95号文件规定,至2015年年底温州全市海洋捕捞渔船控制数分别为3519艘、42.486万千瓦。以2014年底数据为基准,与“双控”数对比,尚有约900艘、5.7万千瓦的“双控”政策空间。
 
 表42000-2014年温州市海洋捕捞渔船数量、吨位及功率变化

项目

2000年

2005年

2011年

2014年

海洋捕捞渔船(艘)

5408

5515

3346

2613

海洋捕捞船吨位(万吨)

21.87

20.4

20.48

20.36

海洋捕捞功率 (万千瓦)

52.64

48.27

40.22

36.72

  说明:2014年数据不含有证无船261艘,功率合计5986.22千瓦。
  (三)“拆大建小”具有坚实的实践基础
  温州市在“一打三整治”行动的总方针内,促使沿海各地积极探索“拆大建小”思路设想,为制定实施新政策积累了一定工作经验。洞头县出台了《洞头县涉渔“三无”船舶船主转产转业配套政策》,积极争取政策支持,分类处置“三无”渔船,推进养殖船、休闲渔船归转工作,提出了“拆大化小”更新改造方案,明确“拆大化小”更新改造对象、方式、管理模式,以及与现行政策的对接。瑞安市对主动上交“三无”渔船的船主进行调查摸底,原则上以一户渔业家庭保留一艘渔船为标准,对有“三无”渔船被取缔记录的船主,在上级核准的生计渔船和养殖渔船的规模与比例内,可以渔业专业合作社名义,申请生计渔船或养殖渔船。平阳县以“拆一批、转一批、沉一批、搭一批”的主导思路,最大限度利用好“三无”船舶,制定实施了《平阳县捕捞鳗鱼苗渔船管理预案》,就60艘渔船核定、办理程序和经营模式(“定向定期租赁”模式)进行详细规定,取得了很好的社会效益。苍南县对“拆大建小”的指标来源、资格认定、操作流程、后续管理作出了要求;同时,主动对接船舶设计公司,让其预先设计好若干款符合当地传统作业的船型,并免费提供给符合条件的渔民选择,此举不仅节省了渔民办理图纸设计的费用和时间,也为渔船生产安全多上了“一道锁”。
  三、“拆大建小”的政策构想和基本内容
  (一)“拆大建小”应有明确无误的原则底线
  “拆大建小”有助于解决渔民生计,促成渔民主动配合“一打三整治”行动后期开展,总体上减少捕捞强度和资源破坏性,进而转变区域渔业产业结构,提高渔业资源养护水平。但若后期管理不到位,势必造成新的执法管理压力,例如:如何避免小船不超范围捕捞?如何加强小型捕捞渔船的伏休期管理?对船况较好的“三无”渔船采取先拆后建的方式,是否存在浪费现象?“拆大建小”能否新建12米以上的渔船?这些都是传统渔民和渔业管理者普遍关注的问题,基层还存在不少疑惑。因此“拆大建小”应当政策合理、思路清晰、导向无误、规定明确,笔者认为应严格把握以下基本原则:
  1、要公开、公平、公正。地方政府应因地制宜,充分调研,反复研究,广泛征求意见,确保“拆大建小”实施方案既符合实际管理需要,又符合相关制度和长期发展规划。在政策执行过程中,要严格遵循公开、公平、公正的原则,对分配原则、拆解程序、报批程序等敏感内容进行公示,自觉接受群众监督,避免因指标分配等问题发生渔区社会不稳定现象。
  2、要有利于资源保护。鼓励拆解本地老旧渔船和拖网、张网等资源杀伤力强的作业类型渔船,转向资源友好型的作业类型渔船。比如,申请建造的渔船必须为小型渔船,即主机功率44.1千瓦以下且船长不超过12米;申请的作业类型仅限于钓业、蟹笼、刺网等。政策实施后,要定期开展资源调查和渔民生产效益研究,及时完善政策,合理调整小型渔船的作业分布、数量等要素。
  3、要尊重历史遗留问题。2012年8月2日,浙江省人民政府办公厅出台实施了《关于加强渔船安全管理促进渔业安全生产的意见》(省政府〔2012〕91号),文件规定对小型(船长12米及以下)的涉渔“三无”船舶纳入乡镇(街道)安全监管。一些渔业乡镇据此规定将大量的小型“三无”船舶纳入到乡镇管理体系,从而成为“一打三整治”行动的热点问题和难点问题。实施“拆大建小”政策,应首先对这一群体实施政策倾斜,在认真排查的基础上,确定资格条件,在“一户一船”的原则下给与优先照顾。
  (二)“拆大建小”应有简便易行的操作要求
  科学规范“拆大建小”行为,目的为了阻止新的“三无”渔船和“船证不符”渔船返潮,防止出现借小船之名行大船之实等问题,这是落实惠民政策的客观需要,是保护广大生计渔民群众的合法权益和长远利益的必要措施。笔者认为,“拆大建小”要方便执行和把握,具有包含以下内容:
  1、明确指标分配程序。在国家下达的“双控”数量范围内,市级政府在把握“拆大建小”总量的基础上,根据各地库内指标数和“三无”渔船的拆数比例,把“拆大建小”的指标数分配给县级政府。各县(市、区)再通过公平、公正、公开的方式,对申请人进行资格审查;申请数超过下达指标数时,进行现场摇号,对入围对象进行公示。
  2、明确作业方式和类型。明确“拆大建小”的对象为拆解本地老旧及拖、张作业渔船,作为类型应改为资源杀伤力为同一层级或下一层级的作业方式;同时,申请人必须承诺不得从事核定作业外的其他海洋捕捞作业类型。违背承诺的渔船,予以严厉的法律制裁。
  3、规范渔船制造管理。“拆大建小”的渔船应按照渔船拆解有关管理规定进行拆解,新建的小型渔船应取得《渔业船网工具指标批准书》,到具备相应资质的渔船建造企业开工建造。渔船建造企业必须按规定参数建造,不得擅自扩大渔船的主机功率或改变渔船的载重线,对违规建船企业,纳入诚信体系“黑名单”。船型原则上以渔业主管部门规定的标准化船型为准,县市级渔业主管部门免费提供当地需要的船型图纸。
  4、完善监督管理体系。“拆大建小”的小型渔船应纳入当地渔业合作社或公司管理。各级渔业行政管理部门要经常性地组织开展对造船单位的巡查和抽查;同时,设立和公布举报电话,接受群众和社会的监督。一旦发现涉嫌违法违规制造,取消当事人“拆大建小”资格,同时,对渔业船舶建造企业进行处罚,情节严重的,移交司法部门,依法追究刑事责任。
  (三)“拆大建小”贯彻落实的政策保障
  1、强化组织领导和工作指导。“拆大建小”政策性强,牵涉面广,各级海洋与渔业局应成立工作领导小组,形成“一把手”负总责,分管领导具体抓,行政审批、海洋与渔业执法、渔船检验等机构分工协作的领导小组。领导小组下设办公室,主要处理“拆大建小”指标分配,受理举报和社会监督,负责查处协调等工作。各部门根据各自职责,分工合作,密切配合,切实做到组织落实,职责明确,措施到位。
  2、加强政策宣传和舆论引导。“拆大建小”的小型渔船量大面广,必须纳入当地渔业合作社或公司管理,实行集体管理模式,提高组织化程度。因此,对于组织化水平高、管理规范的,在指标分配上给予适当倾斜。同时,鼓励建造新型材质渔船,鼓励小型生计渔船玻璃钢化,把国家补助政策宣传落实到位,增强渔民的主动性和积极性。
  3、提高管理水平和服务质量。小型渔船信息化程度低是全省渔船管理的普遍问题,也是小型渔船“产、销、供”管理脱节的重要原因。《浙江省渔业管理条例》第二十四条规定“鼓励小型渔业船舶安装救助信息系统终端设备”。由此,可以尝试整合信息资源,改进该终端设备的应用程序,将终端设备安装范围扩大到所有渔船,并对其实时监测,及时掌握渔船动态。此外,渔业执法力量薄弱是小型渔船管理的另一大制肘,有必要加快渔政队伍建设、装备建设和制度建设,研究细化行政处罚自由裁量权,对小型渔船、内陆渔船等生计渔业实施合理措施,以适应长效机制管理。
  总之,“拆大建小”既要坚持底线思维,严守政策红线,又要充分考虑渔民生计所需,作为新时期依法治渔的新措施,渔业主管部门有必要也有条件将此政策制度做成一项惠及民生的重大举措,以确保“一打三整治”行动持续深入开展,早日实现浙江鱼场修复振兴。
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